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——浅谈PPP模式

市政协办公室副主任　汪　洋

 

　  PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

　  PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

　  一、PPP模式的类别

　  BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－运营－移交方式。社会资本或项目公司通过投标等方式，从政府部门获得对某个项目的特许权，一般合同期限为20-30年。然后项目公司对新建项目进行运作，包括设计、融资、建造、运营、维护和用户运营维护等，并获得项目收益。一般政府还会给予某些优惠用以吸引投资人。在特许期结束后，将该项目资产和相关权利无偿或有偿移交给政府。适用于新建项目。

案例：2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目

 

 　 TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让。政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，项目公司获得项目收益，以收回投资并获得回报。合同期满后资产及其所有权等移交给政府。合同期限一般为20-30年。适用于存量项目。

案例：托克托县文体活动中心建设项目

 

　  ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer），即“改建-运营-移交”模式。指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。ROT有时也看作“BOT+TOT”，主要适用于改建、扩建的存量项目。

 

　  除此之外，还有BOO（Build-Owen-Operate），即“建设-拥有-运营”模式，比如许昌三国文化产业园——三国文化演艺中心建设项目（该模式由BOT方式演变而来，二者主要区别是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中著名保证公益性的约束条款，一般不涉及项目满期移交）。DBO（Design-Bulid-Operate），即“设计-建设-运营”模式，与BOT的区别在于：BOT模式下，项目的所有权归属在项目移交后才属于政府，而在DBO模式下，项目的所有权至始至终都归属政府，免去了项目所有权转移带来的风险。OM（Operations and Maintenance），即“运营-维护”模式，比如唐山市文化场馆。

　  二、PPP项目基本操作流程

 

　  从项目准备到开工建设大致所需时间：

　  1.项目准备：如一切手续齐全，且可研评审一次性通过，达到可研批复深度，大概需要15日至20日。

　  2.项目论证：从开始公告招标咨询机构到完成“两评一案”的审批，通常需要3个月时间（采购咨询机构阶段就需要约1个月时间，“两评一案”审批约2个月时间）。特别复杂的项目，可能会需4-6个月时间完成“两评一案”批复。

　  3.确定社会资本方：如果项目手续齐全的情况下，一般有资格预审时为40天左右，无资格预审或资格后审时为30天左右；招标公告发布时间要求不少于五个工作日，一般要求在公告发布时间内领取资格预审文件或招标文件。招标投标法还规定从领取招标文件到开标截止时间之日不得少于二十天；经过开标、评标，确定中标人后，需在网上进行公示，公示时间不少于三个工作日。

　  4.签订PPP合同：视谈判情况而定，一般主要15-30天。

　  5.成立项目公司：主要涉及到工商、税务和银行，银行开户时间会比较长，需要中国人民银行审核基本户，一般是15天左右。

　  6.项目开工：如果社会资本方具有相应施工资质，只需进行监理单位招标工作，并完成图纸审查，申请施工许可证，大致需要20-30天。

　  三、仙桃市循环经济产业园PPP模式介绍

　  项目简介：仙桃循环经济产业园规划占地1000亩，总投资约20亿元，将形成“一园五厂三基地”。 建设一座生态森林公园，建成一座日处理1000吨垃圾焚烧发电厂、一座日处理6万吨生活污水处理厂、一座日处理150吨餐厨垃圾处理厂、一座年处理50万方建筑垃圾处理厂、一座日处理200吨污泥处理厂，使该园成为环保教育基地、科普教育基地、市民教育基地。

　  社会资本方：盈峰环境科技集团

　  子项目情况及合作模式：

　  4个存量项目：生活垃圾转运系统、生活垃圾填埋场、渗滤液处理厂一期，拟采用O&M（运营-维护）模式建设；城西污水处理厂一期，拟采用ROT（改建-运营-移交）模式建设。

　  7个新建项目：建筑垃圾处理厂、餐厨垃圾处理厂、城西污水处理厂二期、污泥处理厂、存量垃圾治理、渗滤液处理厂二期，均采用BOT（建造－运营－移交）模式建设；环保教育展馆，采用DBO（设计-建设-运营）模式建设。

　  四、PPP模式的优点

　  1.PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值

　  在PPP模式下，项目建设成本、运营成本、维修和翻新成本以及社会资本方的融资成本统称为PPP合同约定成本，由于社会资本方在建设施工、技术、运营管理等方面的相对优势得以充分发挥，PPP合同约定成本会小于公共部门独立开展项目时的相应成本。在风险留存方面，由于不同的风险分配给管理该类风险具有相对优势的参与方，因此项目的总体风险状况得到明显改善。各项成本的变化以及风险状况的降低，形成了PPP项目的优势，即所谓的“物有所值”部分。

　  2.PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上

　  据有关报告指出，PPP项目的完工进度平均比计划提前3.4%，而传统模式项目的完工进度平均比计划推迟23.5%。另外，传统模式下，项目完工的超时程度受项目大小影响较为严重，项目越大，工程进度延期的程度越高，但在PPP模式下，没有发现项目大小对工程进度的显著影响。

　  3.PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源

　  PPP模式下，项目融资更多地由社会资本方完成，从而缓解了公共部门增加预算、扩张债务的压力，因此公共部门可以开展更多、更大规模的基础设施建设。在政府因财政紧缩，或信用降低而无法进行大规模融资时，PPP模式可以为政府提供融资。

　  4.PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性

　  一方面，由于政府将部分项目责任和风险转移给了社会资本方，项目超预算、延期或在运营中遇到各种困难而导致的或有财政负债增加的风险被有效隔离。另一方面，PPP项目的性质决定了项目需求所产生的风险相对较低，项目的未来收入比较确定，提高了社会资本的财务稳健性。

　  5.PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善

　  一方面，参与PPP项目的私营机构通常在相关领域积累了丰富经验和技术，私营机构在特定的绩效考核机制下有能力提高服务质量。另一方面，PPP模式下，私营机构的收入和项目质量挂钩：政府付费的项目中，政府会根据项目不可用的程度，或未达到事先约定的绩效标准而扣减实际付款（付款金额在项目开始时约定）；在使用者付费的项目中，使用者的需求和项目的质量正相关,这就使私营机构有足够的动力不断提高服务质量。如果设施或服务由公共部门单独提供，由于其缺乏相关的项目经验，且由于其在服务提供和监督过程中既当“运动员”又当“裁判员”，绩效监控难以落到实处。

　  6.PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划

　  在传统政府模式下，一个项目会被分包成很多子合同，由不同的参与者执行，这些参与者之间通常并没有紧密的合作。在PPP模式下，由于项目的设计、建设和运营通常都由同一个联合体执行，虽然联合体也由不同的参与者构成，但由于各个参与者需要为同一个目标和利益工作，项目的不同参与者之间可以得到充分整合，实现良好的协同。此外，由于项目的收益涉及整个生命周期，在利益驱动下，私营机构将基于更长远的考虑，选择最合适的技术，实现设施长期价值的最大化和成本的最小化。而在传统政府模式下，则更多是基于短期的财政压力、政策导向和预算限制来考虑。

　  7.PPP模式有助于树立公共部门的新形象

　  在PPP模式得到良好推广和执行的情况下，所有项目都能按时、按预算完成，而且基础设施/公共服务的品质得到有效提高，可以使公众对政府的美誉度增加，对政府的财政管理能力信心倍增。

　  五、PPP模式的缺点

　  1.PPP模式导致私营机构融资成本较高

　  与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。

　  2.PPP模式普遍采用的特许经营制度可能导致垄断

　  PPP模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。

　  3.PPP项目的复杂性可能降低效率

　  首先，在PPP项目中，通常需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。PPP模式的复杂性可能使项目沟通存在一定的障碍，特别是在未来发生一些不可预料的事件时，可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且，即便在项目启动的过程中，也可能存在公共部门内部意见不一致，或民众和公共部门意见不一致的情况，这在一定程度上会降低效率。

4.PPP的长期合同缺乏足够的灵活性

　  为了项目长期运行稳定，PPP合同可能会比较严格，灵活性不够，公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将未来的变化充  分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目实施的综合成本最优化。

　  5.公众使用公共产品/公共服务的成本可能提高

　  在PPP模式的定价机制下，私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。